A Mutabilidade nos Contratos de Concessão no Brasil

Abstract

O objetivo do presente trabalho é investigar a temática da mutabilidade nos contratos de concessão. Os contratos administrativos sempre se caracterizaram pelo traço da mutabilidade. Ocorre que nos contratos duradouros – como são as concessões de serviços públicos e as parcerias público-privadas – a mutabilidade se apresenta com maior intensidade e complexidade. A tese parte da premissa de que a mudança é inexorável e que as estruturas contratuais hodiernas devem estar preparadas para lidar com as modificações econômicas, financeiras, técnicas e políticas que, certamente, se sucederão ao longo da execução do contrato. As relações jurídicas contratuais se iniciam estáveis, mas tendem a ser alteradas durante a execução, o que ocorre de modo mais agudo nos contratos duradouros. Pretende-se demonstrar que a estruturação e a governação dos contratos de concessão contemporâneos impacta diretamente no atributo da mutabilidade, que, necessariamente, deve ser investigada a partir dessa nova concepção. É preciso olhar a mutabilidade considerando a realidade dos contratos de concessão no século XXI, que se apresenta de forma inteiramente distinta das concessões oitocentistas. Assim, temas como a regulação por contrato, a alocação de riscos, a concepção dialógica e multilateral do objeto, o foco no resultado são características dos contratos de concessão modernos que guardam direta relação com a mutabilidade e modificam profundamente a sua compreensão. Do mesmo modo, as contribuições da Análise Econômica do Direito, permitem o enquadramento desses contratos como incompletos e verdadeiramente relacionais, apresentando significativa repercussão no estudo da mutabilidade. As categorias tradicionais de modificação dos contratos administrativos – nomeadamente aquelas oriundas do Direito Administrativo Francês - ainda ostentam a sua importância, eis que permitem uma sistematização e compreensão da mutabilidade. Entretanto, não são mais exaurientes e nelas não mais se encontram todas as respostas para os desafios que a mutabilidade impõe. O estudo da mutabilidade proposto na presente tese guarda, ainda, direta e visceral conexão com a temática do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, porquanto as mutações que incidem nas relações contratuais públicas de longo prazo acarretam como principal consequência o dever de reequilibrar o contrato. Compreender o equilíbrio econômico-financeiro, as causas de desequilíbrio e as formas de reequilíbrio se desvela como um desafio intrínseco à própria mutabilidade. O princípio da concorrência se apresenta, igualmente, indissociável da mutabilidade. No Direito Europeu, com o advento das Diretivas de 2014, o princípio da concorrência foi alçado ao principal parâmetro conformador da mutabilidade, com o avanço significativo na regulação substantiva da modificação dos contratos administrativos, bem diferente do que ocorre no Brasil, que ainda não sistematizou a mutabilidade de forma adequada. Todas essas questões, perspectivas e nuances da mutabilidade foram objeto de abordagem na presente tese, que não teve como finalidade esgotar a tão complexa e desafiadora temática da modificação dos contratos de concessão, mas tão-somente apresentar uma visão da mutabilidade à luz do Direito Administrativo no século XXI.

This paper aims to study the mutability in concession agreements. The administrative agreements are always known for their mutability feature. When in durable contracts - as are the concessions of public services and private-public partnerships - the mutability demonstrates greater intensity and complexity. This thesis derivates from the principle that the change is inevitable and the contractual structures must be prepared to deal with economic, financial, technical and political changes which, definetely, will happen through the contract's execution. The legal contractual relations begin stable, but they tend to change during the execution, which happens severely in durable contracts. The structure and governance of modern concession agreements directly impacts on mutability feature, which, necessarily, must be investigated through this new conception. Considering the mutability, the reality of the concession agreements in XXI century are intirely distinct of last century's concessions. Thus, some characteristics of modern concession agreements are: the contractual adjustments, risk allocation, dialogical and plural conceptions of the object, and focus on results. These characteristics keep straight relation with mutability and modify its comprehension. In the same way, the contributions of Law Economic Analysis, allow these agreements to be incomplete and truly relational, showing significant impact in mutability sutdy. The traditional categories of modifying the administrative agreements - in particular those originated from French Administrative Law - still care them importance, for they allow a systematization and comprehension of mutability. However, they are no longer gruelling and on them there are no more answers to the challenges enforced by mutability. The mutability's study proposed in this paper keeps, still, a strict and visceral conection with the financial-economic balance of concession agreements, for the alterations in public durable contractual relations mainly affect the duty of rebalnce the agreement. Comprehend the financial-economic balance, the causes of imbalance and the ways of rebalance disclose as an inherent challange to mutability itself. The concurrence principle equally presents itself as inseparable of mutability. In European Law, with 2014's directives, the principle of concurrence was raised to the main comformador parameter of mutability, with the advance of adjustment in changes of administrative agreements, different from what happens in Brazil, which didn't systematized the mutability in an adequate way. All these matters, perspective and nuances of mutability were object of study in this thesis, which didn't aim to deplete this complex and challanging topic of changes in concession agreements, but only present a point of view of Administrative Law in XXI century.