A Renúncia Administrativa

Abstract

Sempre supusemos que a renúncia administrativa fosse apenas a ponta de um icebergue figurativo do entrosamento centenário da Administração Pública com o Direito Administrativo, hodiernamente ameaçados por um degelo teorético, provocado por mão Humana, aliás, tal como vem sucedendo com muitas outras realidades da Vida social, juridicamente relevantes. Destarte, impõe-se salientar que as nossas reflexões sobre a temática que assumimos como mister - «A Renúncia Administrativa» -, foi alvo de um paulatino aprofundamento dogmático, guindado, desde o primeiro momento, pela dilecta ânsia de atingir um escopo assaz alargado - porventura, longínquo - traduzido numa permanente insistência de situar e definir, com a precisão devida, o recorte de uma figura jurídica autónoma e ampla de renúncia administrativa «abdicativa», tendo como objecto as posições jurídicas subjectivas, na titularidade da Administração. Nesta ordem de pensamento e «de trabalhos», impunha-se que o nosso estudo mergulhasse num lato e profundo enquadramento jurídico-público do Poder-Função Administrativa no Estado de Direito Constitucional dos nossos dias, passando a assumir, paulatinamente, um cunho cada vez mais específico, acuidadamente direccionado para o facto administrativo renunciativo, em cujo amago assume particular relevo a definição dos requisitos essenciais da sua admissibilidade ou «possibilidade» jurídica - (Introdução). Semelhante análise implica não descurar que, por um lado, ao partir para tal mister, em via de regra, os Publicistas invocam, com a devida cordialidade científica, o merecido contributo dos Privatistas, pese embora apriorística e fundadamente cientes da natural disparidade jurídico-dogmática atinente aos respectivos conteúdos conclusivos. Para além conceito, propriamente dito, impunha-se abordar a causa, os efeitos e os traços essenciais-estruturantes da renúncia abdicativa no Direito Civil, seguindo, para tanto, na esteira dos Autores, especialmente, nacionais, que mais se destacaram no estudo aprofundado desta temática (Capítulo I). Por outro lado, não seria de todo razoável olvidar que uma renúncia administrativa pode ocorrer no âmbito de uma actividade de Direito Privado desenvolvida por entidades privadas funcionalmente integradas na Administração, seja a título «formal», seja a título de «colaboração», sem embargo dos exigíveis condicionamentos e limitações de natureza jurídicoadministrativa. Os «possíveis» e diversos comportamentos administrativos renunciatórios, por vezes «consentidos», em termos mais ou menos expressos, pelas regras que integram os diversos regimes jurídico-públicos, outras vezes, «no silêncio da Lei», resultantes, com maior ou menor grau de permissibilidade, do conteúdo dos princípios jurídicos fundamentais em que aqueles se encontram alicerçados, acabam por nos remeter, inevitavelmente, para uma procura aturada sobre a definição dogmática do sentido, do alcance e dos limites desse poder jurídico-administrativo «radical» de renúncia abdicativa e dos actos jurídicos da Administração que o concretizam (Capítulo II). Como sempre nos pareceu e cada vez mais se foi sedimentando no cômputo das nossas opiniões, formuladas a respeito da coisa pública, ao longo do nosso estudo, as múltiplas e variáveis actuações renunciatórias da Administração, muitas vezes previstas, em termos mais ou menos expressos, nas regras que integram os diversos regimes jurídico-públicos – como sucede amiúde, no plano jurídico-tributário -, e, outras vezes, mais ou menos decorrentes dos princípios neles contemplados, permitem concluir acerca do posicionamento, âmbito e limites do Poder Administrativo, em confronto com a Lei, o Direito e Interesse Público, independentemente da natureza jurídicopública ou jurídico-privada de tal factualidade normativa. Para tanto, impôs-se percorrer o trilho anteriormente traçado pela Dogmática publicista e administrativista, sem nunca desvalorizar, por pouco que fosse, o prestimoso contributo dos mais distintos Autores. Seria esta a tarefa que nos propusemos, para concluir que o fundamento, a natureza e o regime jurídicos da renúncia da Administração, recortada como um «facto» jurídico-abdicativo, incidente, muito em especial, sobre poderes (competências) ou sobre direitos, reside sempre na peculiaridade material da Função Administrativa, no contexto das restantes Funções do Estado, afirmando-se, por isso, necessariamente alicerçada no sentido e no alcance - nem sempre compreendidos - que a discricionaridade da Administração tem vindo a assumir no ordenamento jurídico-administrativo da actualidade (Capítulo III). Para além de todo o substrato histórico-jurídico que permite explicar a linha evolutiva da relação entre a Administração e o Direito, impôs-se devotar especial atenção ao quadro jurídico-normativo em que se integra, actualmente, o sistema jurídico-público português, tanto no que respeita à ordem jurídica constitucional, em geral, como no que concerne, em particular, ao Princípio da Juridicidade Administrativa. Uma incursão pelo princípio da juridicidade da Administração permitiu-nos adquirir, assim, uma maior segurança jurídicodogmática acerca da viabilidade, do fundamento e dos contornos jurídiconormativos do instituto da renúncia administrativa, mesmo quando o facto renunciativo se verifica no domínio da actividade material e funcionalmente administrativa prosseguida por entidades administrativas privadas, reguladas pelo Direito Privado Administrativo. Equivalendo a dizer que, subitamente, nos deparamos encaminhados a retroceder para um degrau de análise, que logica e dogmaticamente deve preceder uma configuração jurídico-administrativa da legitimidade e da licitude da renúncia administrativa, ocupado pela vexata quaestio ou «quaestio diabólica» em que se tem traduzido a discricionaridade administrativa, entendida numa acepção ampla e alargada, na sua relação necessária com a vinculação da Administração ao Direito, hoje situada num plano mais subjacente do que paralelo, bem como para a problemática que gira em torno do sentido e limites do seu controlo (e reexame) pelos Tribunais. A discricionaridade administrativa, enquanto competência heteronomamente conferida pelo Legislador, pode ser o fundamento legítimo de um acto de renúncia (Capítulo IV). Por nos parecer pertinente, importa ainda sublinhar que, em todo este contexto material - o qual se foi afigurando cada vez mais amplo e exigindo um tratamento cada vez mais aturado - foi prestada uma atenção, mesmo que sumária, a figuras ou institutos jurídicos afins da renúncia abdicativa. Acresce que, em virtude das consequências negativas que determinados comportamentos da Administração, aparentemente e meramente omissivos, produzem na concretização do interesse público e na realização dos direitos fundamentais dos particulares, impôs-se conferir um peculiar cuidado ao contexto mais vasto dos «estádios» de inércia ou inactividade da Administração, preocupantes para o Direito Administrativo contemporâneo, principalmente quando tal desafio resulta da necessidade de distinguir e delimitar uma «renúncia expressa» de uma «renúncia tácita» (Capítulo V). Em guisa de síntese, tratámos de auscultar as posições dogmáticas dos publicistas que abordam esta temática, mais precisamente dos administrativistas, nacionais e estrangeiros, sem deixar perder de vista algumas soluções que se encontram vertidas no Direito positivo. Por isso, no mister desta escrita, tivemos por propósito, (i) antes de tudo, identificar e definir o fundamento, sentido e limites da renúncia administrativa, como categoria geral no âmbito alargado do «posse» administrativo; depois, (ii) a organizar o respectivo regime jurídicopúblico, em sede de legitimidade, e, por fim, (iii) a apontar as «traves mestras» do seu controlo jurisdicional, tal como resulta essencialmente do Estado de Direito Constitucional, maxime quando a renúncia administrativa se corporiza num acto discricionário ou, inclusive, num acto jurídico-privado.

It should be stressed that our subject of our dogmatic study is the «The Administrative Renounce». Although unpretentious, the work has always been guided by the wider scope, translated in the ongoing attempt to locate and define, with appropriate accuracy, the legal-public framework of Administrative Power in the State Constitutional Rule of Law of our days (Introduction). However, in the final ratio, it has assumed a more and more distinctive nature, directed to a «large» and independent shape of «abdicative» renounce, having as object the subjective legal positions in Administration´s ownership, in which the definition of essential requirements of its admissibility and its legal-normative «possibility» assumed a specific emphasis. Strictly speaking, it has always appeared a multiple, and variable renounced performances of Administration, often referred to in terms more or less expressed in the rules that integrate the several legal-public systems, or resulting from implicit principles, and allow us to make some conclusions about the position, scope, and limits of Administrative Power in conflict with the Law, and the Public Interest, independently of the legal-public or legal-private nature of such rules. Obviously, beyond all the historical-juridical substrate that can explain the evolutionary line of the relationship between the Administration and the Law, it is mandatory to devote special attention to the legal-public framework that currently integrates the Portuguese legal-public system, not only on the legal and constitutional order, but also to the principle of administrative Juridicity, in specific (Chapter I). This is what we have proposed to do: study the ground, the nature, and judicial systems of Administration renounce, delineated as a legal-abdicative «fact», and especially, the powers (competence) or the rights, and the material peculiarity of the Administrative Function, in the context of the State Functions, asserting itself, therefore, deep-rooted in meaning and scope that the availability and Administration’s discretion have been assuming the legal and administrative systems of today. This incursion into the legality principle of Administration enabled us to gain a greater security and a better clarification on the feasibility and legal and normative forms of the Administrative renounce institute. As we have been supporting in this study, the «possible», multiple and variable «disinterested performances» of Administration, sometimes «authorized», in terms more or less expressed in the rules of the legal-public systems, sometimes, with higher or lower degree of permissibility, resulting from the principles in which those are underpinned, they end up to lead us, inevitably, to one embodied material unified for the meaning and limits of administrative «availability» (or «unavailability»), whose configuration, although it can be conceived as «intermediate level» of this construction, plays a crucial «role» in the attainment of the last aim that we have assumed (Chapter II). However, an accurate demand for a definition of meaning and scope (and limitations) of this «radical» power of disposition (of «willingness») of Administration, mainly consented and represented by the legal and constitutional order leads us, necessarily and previously, to a prior step of analysis that ultimately is confused with the vexata quaestio or «diabolical quaestio», in which it is translated the administrative discretion, in a wider and broader meaning, by requirements of «good governance», typical of our times, in its relationship with the binding of the Administration with the Law, now placed in a more underlying level than parallel, and also about problematic over the control (and reexamination) by the Courts (Chapter III). It is pertinent to note that in all this material context, which was becoming even more extensive, demanding a thorough treatment, it was provided a peculiar attention to the «justification» and sense of prescription (over time) in the wider context of «stages» of Administration inactivity that concerns the contemporary Administrative Law, predominantly when such challenge arises from the need to distinguish and define, in terms of legitimacy, the species of «express renounce» and «tacit renounce», as well as to confront both these dimensions with the presence and specific compatibility of limitation institute, within the scope of the mentioned facts of administrative «(un)availability» and «inactivity». In order to explain that, we refer the jus-publicist’s dogmatic positions and, more precisely, the jus-administrative dogmatic ones, always bearing in mind the solutions that are expressed in the positive Law, although some of them of dubious legal-technical mastery. Therefore, the aim of this work is a way to dedicate our attention, as deeply as possible, to the national and foreign Doctrine, without neglecting, of course, the jurisprudential domain, with a view to (i) identify and to define, first of all, the foundation, meaning, and limits of renounce, as a general category in the broad scope of the administrative ownership; (ii) to organize their legal-public system, legitimately and also legally, and finally (iii) to point out the «foundations» of his jurisdictional control, as a result essentially of the Constitutional Rule of Law that (still) prevails (Chapter IV).