O(s) Regime(s) do Emprego Público – Contributo para a evolução do modelo estatutário do emprego público

Abstract

Num tempo em que tanto se ouve falar em privatização, reportada a diferentes realidades, o emprego público também não escapou a este fenómeno, que, no caso português tem vindo a conhecer, pelo menos, três distintos sentidos. Um primeiro sentido, que se traduz na aproximação do regime público ao regime privado; um segundo sentido, que consiste no recurso a trabalhadores com vínculo de contrato individual de trabalho, disciplinado pelo direito laboral comum; e um terceiro sentido, que pretende dar resposta à questão de saber se o regime disciplinador do emprego público ainda se enquadra no regime estatutário, ou se na verdade ele já se encontra no seio do direito laboral comum. Este terceiro sentido do fenómeno da privatização do emprego público será o por nós adoptado para efeitos de investigação. Assim, o presente trabalho partindo das recentes reformas (legislativas) do emprego público de 2008/2009 e de 2014, pretende desvendar se o regime que regula o emprego público se insere, ainda, no seio do direito administrativo, ou se, na verdade, se enquadra já no âmbito do direito do trabalho. A resposta a esta última questão reveste-se de grande complexidade devido às grandes e importantes alterações legislativas introduzidas por aquelas reformas que aproximaram os referidos regimes. Perante o quadro constitucional e legal em vigor cremos que é possível divisar no regime de emprego público três dimensões, as quais correspondem a três pilares do regime do emprego público: dois deles de direito público e um de direito privado. O primeiro pilar é constituído pelos princípios estruturantes do emprego público que decorrem da Lei Fundamental, que é de verdadeiro Direito Constitucional; o segundo pilar é composto pelas bases do regime de emprego público, as quais constam actualmente da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (doravante LTFP) − aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 84/2015, de 7 de Agosto −, e que são, por imposição constitucional, de direito administrativo; o terceiro pilar é composto por normas de direito laboral privado, que por remissão da LTFP, se aplicam a título subsidiário ao regime de emprego público. Daqui decorre que a parte essencial do regime jurídico do emprego público ainda é de direito público. O regime jurídico do emprego público que no geral continua a ser essencialmente de direito administrativo – ainda que, numa análise mais atenta à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (a qual estabelece além das bases do regime, outros aspectos da relação jurídica de emprego público, alguns dos quais se aproximam de um regime mais publicizado, e outros de um regime mais privatizado), nos possamos deparar com dois diferentes subsistemas de normas, ou, se quisermos, com dois diferentes regimes – precisa, contudo, de sofrer algumas adaptações, das quais a seguir apresentamos sugestões, para assim conseguir que a função pública e a Administração Pública alcancem a eficiência e eficácia tão almejadas! Como vias de adaptação sugerimos: i) um novo efeito a atribuir ao sistema integrado de gestão e avaliação de desempenho na Administração Pública, desde que revisto, − que consistiria na consagração de um novo motivo de cessação da relação de emprego público, aqui a funcionar como uma “sanção pela inércia” do trabalhador, pela insuficiência, reiterada e comprovada, do seu desempenho profissional −; ii) a consagração do direito de contratação colectiva para todos os trabalhadores públicos; e iii) ainda que em termos abstractos, a previsão de causas objectivas de cessação do vínculo para todas as modalidades da relação de emprego público. Entendemos que a consagração destas vias de adaptação, se por um lado pode levar à atenuação do modelo estatutário, por outro lado, permitirá certamente a modernização do regime jurídico do emprego público, sem que este perca as suas particularidades, e sem provocar a indesejada privatização do regime do emprego público!

At a time when there is much talk of privatisation with regard to different realities, public employment was unable to escape this phenomenon. The privatization of public jobs has gained, at least, in Portugal, three different senses. The first, consisting of an approximation between public and private legal frameworks; the second, which consists of hiring workers using individual contracts subjected to the private legal framework; and the third which answers the question of knowing whether the framework which regulates public employment still fits in with the statutory regime or whether, in actual fact it already fits into the private legal framework as we know it. The third sense of the public employment privatisation phenomenon will be that which has been adopted for the purposes of this research. Hence, the present research will focus on determining whether the legal regime regarding public employment is still within the administrative legal system or whether it fits in with private labour legislation, assessing it in terms of the recent legislative reforms of public employment in 2008, 2009 and 2014. The answer to this question is highly complex owing to the substantial content and importance of the legislative modifications introduced by said reforms that brought the two legal systems closer together. It is possible to outline three dimensions which correspond to three pillars of the public employment legal regime in terms of the constitution and law in force: two of them in terms of the public law framework and one in terms of the private law framework. The first pillar is formed by the structuring principles of public employment arising from the Constitution, and are genuine Constitutional Law; the second pillar comprises the bases of the public employment legal framework, currently set out in the Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) – approved by Law no. 35 enacted on July 20th 2014 altered by Law no. 84 enacted on August 7th 2015 and which are, by constitutional imposition, administrative law; the third pillar consists of private labour rules, to which the LTFP refers, and which are applicable in subsidiary fashion. It can be deduced that the essential part of the public employment legal regime is still public law. The public employment legal framework which, in general, is still public law – although, in a more thorough analysis of the Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (that establishes, beyond the bases of the public employment legal framework, another aspect of the public employment legal relationship, some of them are closer to a more publicized framework, and others of a more privatized framework) we can find two different subsystems of legal rules, or, in a different manner, two different frameworks – needs, however, to go through some adaptations, to which we present some suggestions, in order to accomplish the desired efficiency and effectiveness of public services and administrations. We would suggest the following adaptations: i) a new legal repercussion on the integrated system involving the management and performance evaluation of Public Administration, as long as it was reviewed – which would consist of the legal establishment of a new reason to cease the public employment legal relationship as a “penalty for the worker’s inertia”, on the basis of an attested and repeated insufficiency of the worker’s performance -; ii) the establishment of the right to participate in collective agreements to all workers; and iii) although in an abstract way, the establishing of objective causes for the termination of contract for all categories of the public employment legal relationship. The establishing of these manners of adaptation may, on one hand, lead to the fading away of the statutory model, but on the other hand, it will allow with certainty the modernization of the public employment legal framework, without it losing its special features, and without prompting the undesired privatization of the public employment legal regime.