A Atividade Administrativa de Fomento

Abstract

Com a presente tese pretende-se abordar, do ponto de vista da dogmática jurídica, uma atividade muito relevante, e porventura das mais problemáticas funções da administração: a atividade administrativa de fomento. O mesmo será dizer: a atribuição de incentivos à atividade económica privada para a prossecução de interesses públicos, através de subvenções e outras formas de ajudas públicas. À tradicional administração de polícia e de prossecução do interesse público através da prestação de serviços públicos essenciais ou de interesse económico geral, veio juntar-se uma nova forma de atividade, a do fomento pela administração. As mutações históricas do papel do Estado, em especial na economia, ditaram igualmente uma alteração às atividades tradicionais da administração, que passou a ter outro papel: o de apoio às atividades económicas privadas (fomento) e de subsidiação de atividades económicas deficitárias e garantia de serviços essenciais, quer através da sua prestação por empresas públicas criadas para a satisfação de atividades de interesse geral, quer através da subsidiação de atividades deficitárias, quer através, ainda, do incentivo a atividades económicas levadas a cabo por privados. A concessão, pela administração, de quantias pecuniárias ou de outras formas de benefícios económicos a privados constitui um desafio para a ciência juspublicista, sendo ainda negada por alguma doutrina, visto que se colocam múltiplas questões, quer no plano dogmático, quer no plano prático. Desde logo, ao nível conceptual, com o enquadramento na própria teoria do Estado, bem como no plano Constitucional, com o conflito entre a necessidade de cumprimento dos direitos sociais e a sua articulação com o respeito por princípios fundamentais como os da igualdade, da proporcionalidade, da propriedade e iniciativa privada e da livre concorrência. A isto acresce que, no contexto da União Europeia, o fomento constitui uma das formas mais visíveis da integração europeia, com os grandes fundos estruturais e de investimento que potenciaram, senão mesmo exponenciaram, a atividade de fomento dos Estados-Membros, em particular dos visados pelas políticas de coesão. Também no plano jurídico, da interação do DUE com o direito interno dos Estados-Membros, num compromisso resultante do regime da gestão partilhada dos fundos europeus, surgem várias questões, tornando a atividade administrativa de fomento um dos mais relevantes exemplos do direito multinível, quer ao nível legislativo, quer ao nível administrativo. Começando pela definição e limites aos Auxílios de Estado, a reflexão pretende abordar os procedimentos para a concessão de incentivos, a sua execução e as vicissitudes que daí decorrem, designadamente no plano das correções financeiras e reposição de fundos com grande relevância teórico-prática. Dividimos, pois, o tema em dois planos, um plano “macro”, de construção de uma teoria da atividade administrativa de fomento, à semelhança do que tem feito a doutrina estrangeira, e um plano “micro”, de análise e estudo das manifestações administrativas desta atividade, mais concretamente na manifestação da concessão de subvenções, com a análise das relações jurídicas daí emergentes, e que apelidamos de “subvencional”, e o procedimento de atribuição dos incentivos através das formas de atuação tradicional da administração: do regulamento, do ato e dos contratos administrativos e as vicissitudes daí decorrentes. Entendemos, por isso, que se trata de um tema de grande pertinência, quer na perspetiva dogmática, a que dedicaremos a primeira parte da tese, com o contributo para a construção conceptual da atividade administrativa de fomento, quer pelo interesse prático, na medida em que no quotidiano são, igualmente, muitas as questões que se colocam, quer no momento da concessão de incentivos, quer na fase da sua execução com as incidências daí advenientes, que poderão determinar a modificação ou, até mesmo, a revogação ou resolução (consoante estejamos perante um ato ou contrato) e devolução das subvenções indevidamente recebidas. Refere-se, ainda, que o direito positivado no ordenamento jurídico nacional sobre esta matéria, que não decorre da transposição ou concretização do direito da União, é parco. De resto, à semelhança do direito comparado, é pouco rigoroso, tornando premente um contributo para uma teoria da atividade administrativa de fomento. Uma última referência para o facto de todo o presente trabalho, nomeadamente a tentativa de conceptualização da atividade administrativa de fomento, ser desenvolvido com um enfoque especial em torno do conceito de subvenção, pelo que a sua delimitação constituirá um elemento essencial da tese.

This thesis aims to address, from the point of view of legal dogmatics, a very relevant activity, and perhaps one of the most problematic functions of the administration: the administrative activity of promotion. The same will be said: the granting of incentives to private economic activity to pursue public interests, through subsidies and other forms of public aid. A new form of activity has been added to the traditional administration of the police and the pursuit of the public interest through the provision of essential public services or services of general economic interest, that of promotion by the administration. The historical changes in the role of the State, particularly in the economy, have also dictated a change in the traditional activities of the administration, which now has another role, that of supporting private economic activities (promotion) and subsidising loss-making economic activities and guaranteeing essential services, either by providing them to public enterprises created to satisfy activities of general interest, or by subsidising loss-making activities or by encouraging economic activities carried out by private individuals. The granting, by the administration, of pecuniary amounts or other forms of economic benefits to private persons constitutes a challenge to juspublicist science, and is still denied by some doctrine, since multiple questions arise, both dogmatically and practically. First of all, at the conceptual level, with the framework in the very theory of the State, as well as at the Constitutional level, with the conflict between the need to comply with social rights and their articulation with the respect for fundamental principles such as equality, proportionality, property and private initiative and free competition. Furthermore, in the context of the European Union, promotion is one of the most visible forms of European integration, with the major structural and investment funds, which have boosted, if not exposed, the Member States' promotion activities, in particular those targeted by cohesion policies. Also at the legal level, the interaction of European law with the domestic law of the Member States, in a commitment resulting from the system of shared management of European funds, various issues arise, making the administrative activity of promotion one of the most relevant examples of multilevel' law at both legislative and administrative levels. These range from the definition and limits of "State Aid" to the procedures for granting incentives, their implementation and the vicissitudes that ensue, particularly in terms of financial corrections and the replenishment of funds of great theoretical and practical relevance. We therefore divide the issue into two plans, a "macro" plan for the construction of a theory of administrative activity of incentives, as has been done by foreign doctrine, and a "micro" plan for the analysis and study of administrative manifestations of this activity, more specifically in the manifestation of the granting of subsidies, with the analysis of the legal relations arising from it and which we call "subventional" and the procedure for the granting of incentives through the traditional forms of action of the administration: the regulations, the act and the administrative contracts, and the vicissitudes arising from them. We therefore understand that this is a highly pertinent issue, both from a dogmatic perspective, to which we will dedicate the first part of the thesis, with the contribution to the conceptual construction of the administrative activity of incentives, and also for the practical interest, since there are also many questions that arise in daily life, either at the time of granting incentives, or at the stage of their implementation with the consequences that may determine the modification or even the revocation or termination (depending on whether we are dealing with an act or contract) and the return of subsidies unduly received. It is also noted that the law posited in the national legal system on this matter, which does not arise from the transposition or implementation of Union law, is, moreover, similar to comparative law, not very strict, making an urgent contribution to a theory of administrative activity of promotion. A final reference to the fact that all the present work, and the attempt to conceptualize the administrative activity of promotion is made with a special focus on the concept of subsidy, so that its delimitation will constitute an essential element of the thesis.