The 2003 Bush's rejection of a "grand bargain" and the 2009 Obama's openings. The Iran Nuclear Deal as an United States foreign policy case study

Abstract

Esta tese centra-se na política dos EUA em relação à República Islâmica do Irão (RII) durante as administrações de G. W. Bush e Obama. Em particular, investiga o processo de tomada de decisão que levou à rejeição de uma solução abrangente para as negociações diplomáticas relativas ao programa nuclear iraniano em 2003, mas oferecendo depois uma abertura a Teerão em 2009. O acordo foi aceite pelo regime iraniano e negociado gradual e bilateralmente entre Teerão e Washington até novembro de 2012, altura em que passou a quadro diplomático multilateral, os chamados “Cinco mais Um”, composto por cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas mais os da União Europeia e da RII. Estas negociações diplomáticas levaram ao acordo final de julho de 2015, o “Plano de Ação Conjunta Global”. Esta investigação teve necessariamente em conta a história das relações Teerão-Washington, cuja natureza mudou durante a Administração Carter em consequência da transformação do Irão numa república islâmica. A documentação consultada revela que uma linha de comunicação secreta entre Washington e os novos governantes islâmicos existiu sempre desde a revolução de 1979, permitindo a ambos os países uma cooperação mutuamente benéfica no curto prazo. O argumento central desta tese é que, desde 2002, a forma como os EUA têm lidado com Teerão e com o seu programa nuclear se têm caracterizado por políticas de poder, mais do que por objetivos de resolução de conflitos. De facto, durante a administração Bush várias soluções possíveis para a resolução do impasse nuclear foram prejudicadas pela existência de uma fação dentro do Poder Executivo dos EUA convencida de que, para obtenção da supremacia americana na região do Médio Oriente – Golfo Pérsico, não se deveria conceder a Teerão a possibilidade de alcançar o estatuto de player regional. Em contrapartida, durante a administração Obama esse mesmo objetivo de longo prazo deu-se via o reforço e reconhecimento de um papel regional para os Iranianos. Desta forma, a disputa nuclear foi central para qualquer uma destas abordagens opostas das duas sucessivas administrações dos EUA. Em relação ao quadro teórico de análise, foram consideradas as Teorias de Politica Externa, uma vez que esta abordagem teórica permite enquadrar a tomada de decisão de política externa, como um processo multicausal, num referencial de modelo burocrático de políticas. Relatos da política dos EUA em relação a Teerão, escritos por ex-funcionários, bem como documentos tornados públicos pelos meios de comunicação, nos anos de 2006-2007, dando conta da “grande negociação” que teria sido feita entre os EUA e a RII em 2003, forneceram uma riqueza de fontes primárias. A presente investigação pretende trazer essencialmente duas contribuições. Em primeiro lugar, aumentar o conhecimento sobre a forma como as estratégias dos atores envolvidos, juntamente com outras variáveis estruturais internas e internacionais, interagem para produzir resultados na forma de políticas externas. Em segundo lugar, permitir uma melhor compreensão da influência dos grupos de interesse no processo de tomada de decisão da política externa dos Estados Unidos, em particular em relação à Republica Islâmica do Irão.

This thesis primarily focuses on US policy towards the Islamic Republic of Iran during the G. W. Bush and Obama administrations. In particular, it investigates the decision-making process which led to reject a comprehensive solution to the diplomatic negotiations regarding the Iranian nuclear program – known as “Iran Nuclear Deal” – in 2003, whilst offering an opening to Tehran in 2009. The Deal was accepted by the Iranian regime and was negotiated gradually and bilaterally by Tehran and Washington until November 2012 when it turned into a multilateral diplomatic framework, the so-called “Five plus One”, consisting of five permanent members of the United Nations Security Council plus the European Union and the IRI. Such diplomatic negotiations led to the provisional agreement known as “Joint Plan of Action” in March 2013 and, then, to the final signature, the “Joint Comprehensive Plan of Action”, on July 15, 2015. This research has mandatorily handled the history of the Tehran-Washington relationship, whose nature changed during the Carter administration and the transformation of Iran into an Islamic republic ruled by a multi-layered religious-secular system of power. Documents reveal that, contrary to the prevailing view, a covert line of communication between Washington and the new Islamic rulers had existed since the 1979 revolution, allowing both countries mutually beneficial short-term cooperation. The core argument of this thesis is that since 2002 the US dealing with Tehran and its nuclear program has been characterized by power politics more than conflict resolution goals. During the Bush Administration, in fact, a number of possible solutions to the nuclear stalemate had been hindered by a faction inside the US executive branch which was convinced that, in order to pursue American supremacy in the Middle East-Persian Gulf region, the US could not allow Tehran to acquire regional player status. Contrarily, during the Obama Administration, that same long-term goal was considered achievable by means of an enhanced, acknowledged Iranian regional role. Thus, the nuclear dispute was central to any of these opposing approaches by the two successive US administrations. Regarding the theoretical apparatus applied to the thesis, middle-range foreign policies theories have been taken into consideration as such a theoretical approach frames foreign policy decision-making as a multi-causal process, in a referential context of bureaucratic politics model. Accounts of U.S. policy towards Tehran written by former officials, such as Zbignew Brzezinski, Lawrence Wilkerson, Flynt Leverett, and Ben Rhodes, as well as documents made public during the media campaign which in the years 2006-2007 unveiled the “grand bargain” between the U.S. and the IRI proposed in 2003 have provided a wealth of primary sources. This study intends to essentially make two contributions. Firstly, it enhances our knowledge about how actors’ strategies, together with other domestic and international structural variables, interact to produce outcomes in the form of foreign policies. Secondly, it provides a better understanding of the influence played by interest groups on the US foreign policy decision-making process, particularly that one regarding the Islamic Republic of Iran.