Portugal e a Organização Internacional do Trabalho (1933-1974)

Abstract

Ao longo do século XX, nos países mais desenvolvidos, a dimensão social do Estado cresce exponencialmente e assume uma centralidade que a coloca a par da dimensão civil e política. Assente no valor da solidariedade e no crescimento dos direitos sociais e laborais dos cidadãos, determina que este espaço público seja tomado pelo direito, num processo de juridicização sem precedentes, que está na base dos fundamentos do Estado-Providência. Em Portugal, este movimento existiu também, embora condicionado pelo endémico atraso socioeconómico do país e pela natureza antidemocrática do regime político do Estado Novo, que determinaram que o processo fosse tímido, pouco abrangente e, sobretudo, muito lento. Após a experiência da República, que trouxera um notável conjunto de direitos sociais e laborais, mas que ficaram no plano da lei, o novo regime, a partir de 1933, constrói-se contra a imagem dessa República que prometera e não cumprira, erigindo um núcleo mínimo de direitos que decorrem da Constituição de 1933, do Estatuto do Trabalho Nacional e ainda da legislação que foi publicada nos quatro anos seguintes. O projecto seria ir alargando esse núcleo mínimo de direitos e expandindo-o a um maior número de trabalhadores, à medida que as condições do país o permitissem. Enquanto membro fundador da Organização Internacional do Trabalho (OIT), Portugal transpôs algumas das suas convenções para a legislação nacional e ratificou formalmente outras, no período anterior ao Estado Novo. O modo como o novo regime lida com o património normativo da OIT – aquele que recebe e o que se vai construindo nas décadas seguintes – e como o recebe, ou não, no espaço nacional é o núcleo central do nosso trabalho. Partindo dos quatro grandes temas da OIT – direitos humanos e direitos no trabalho, qualidade no trabalho, protecção social e emprego e pobreza – percorremos as convenções internacionais, verificando se houve e quando ratificação, ou se nunca houve ratificação por Portugal, para depois perceber de que modo a legislação portuguesa acompanha e explica cada um dos casos. O nosso trabalho assenta na análise da legislação internacional e nacional, bem como da documentação existente nos arquivos portugueses e da OIT em Genebra, muita da qual não fora tratada com fins académicos e não era sequer do conhecimento público. No relacionamento entre Portugal e a OIT definem-se três tempos: primeiro, de convergência, durante a República; depois, de fechamento e de indiferença à Organização, nas duas primeiras décadas do Estado Novo; finalmente, a partir de meados de 1950, um processo intenso de reaproximação. Estes tempos cruzam-se com espaços normativos, nos quais distinguimos um plano político e um plano social. No plano político, a procura de legitimação externa do regime português numa época de grande isolamento internacional, por razões que se prendem com a natureza antidemocrática do regime e com a perpetuação do colonialismo, em tempos de descolonização generalizada, levou a uma adesão formal a muitas das normas internacionais da OIT, a partir de 1956, ainda que a realidade jurídica o não autorizasse de imediato, constituindo este processo uma espécie de indutor de mudanças internas. No plano social, uma menor taxa de ratificação mostra a impossibilidade de Portugal acompanhar os padrões europeus, mas esconde uma evolução interna, sobretudo na década de sessenta, a muitos títulos tributária da penetração dos valores, princípios e normas da OIT. Com um referencial histórico muito forte, este estudo cruza dimensões jurídicas, sociológicas e internacionais, assumindo-se como um espaço de pesquisa interdisciplinar, tendo como suporte os conceitos de juridicização e de Estado-Providência. A partir destes conceitos, e tomando por base a sociologia do direito do trabalho, é possível interpretar a interlegalidade que se joga entre o padrão internacional constituído pelas normas da OIT e o espaço jurídico sócio-laboral nacional e que fundamenta a evolução da realidade portuguesa durante o Estado Novo. Esta chave de leitura pode aplicar-se a outros tempos e espaços, ao Portugal de hoje ou à realidade histórica ou actual de outros países, aqui residindo o contributo teórico deste estudo, para além do aprofundamento do conhecimento sobre a sociedade portuguesa no Estado Novo, na sua dimensão sócio-laboral, que é o seu principal objectivo. O crescimento do espaço jurídico sócio-laboral em Portugal no Estado Novo faz-se de forma lenta e desigual, acompanhando de longe os países desenvolvidos. Embora condicionado por um Estado fundado na ideia de autonomia e independência nacionais, apesar de limitado pela natureza não democrática e determinado pelo atraso social e económico do país, o espaço jurídico de que falamos evoluiu de forma significativa, sob a influência directa e indirecta dos padrões normativos da OIT, sobretudo durante a década de 1960, abrindo caminho para um Estado Social.

Throughout the 20th century, in the most developed countries, the social dimension of the State grew exponentially and took on a centrality which placed it on a par with both the civil and the political dimensions. Built upon the value of solidarity and the growth of citizens’ social and labour rights, it determined that this public space be taken up by the law in an unprecedented process of juridification which provided the underpinnings of the Welfare State. This process occurred in Portugal as well, albeit conditioned by the endemic socioeconomic backwardness of the country and the antidemocratic nature of the political regime of the Estado Novo (New State), which made such process tentative, too narrow in scope and, most of all, very slow. Following the experience with the Republic, which brought with it a notable set of social and labour rights that were embodied in law but never given practical fulfilment, the new regime is built, from 1933, at variance with the image of a Republic that had promised but never delivered, setting up a core of minimum rights which derived from the 1933 Constitution, the National Labour Statute and also from legislation published in the four subsequent years. The plan would be to broaden that core of minimum rights and extend it to a larger number of workers, as and when the conditions in the country so allowed. As a founding member of the International Labour Organization (ILO), Portugal transposed some of its conventions into its national legislation and formally ratified others in the period that preceded the Estado Novo. The way in which the new regime handled the ILO’s normative heritage – both that which it received and that which was built over the following decades -, and how Portugal welcomed it or not into its legal environment, lies at the core of our work. Starting from the four major themes of the ILO – human rights and labour rights, quality at work, social protection, employment and poverty – we looked through the international conventions, checking whether and when they were ratified, or whether there was never ratification by Portugal, in order to then gain an insight into how Portuguese legislation kept track of and explained each case. Our work is built upon the analysis of national and international legislation, as well as on documentation contained in both Portuguese archives and ILO archives in Geneva, much of which had never been dealt with for academic purposes and wasn’t even public knowledge. Three distinct time periods are defined in the relationship between Portugal and the ILO: at first, a period of convergence, during the Republic; then a period of closure and indifference towards the Organization, in the first two decades of the Estado Novo; and finally, from the mid-1950s, an intense process of re-engagement. These times intersect with normative spaces in which we distinguish a political front and a social front. On the political front, the Portuguese regime’s quest for external legitimacy at a time of great international isolation for reasons bound up with the antidemocratic nature of the regime and the perpetuation of colonialism, when decolonization was widespread elsewhere, led to a formal adherence to many of the ILO’s international norms from 1956, even though the legal reality did not allow it immediately. This process thus constituted a kind of inducer of domestic changes. On the social front, a lower ratification rate shows that it was impossible for Portugal to keep up with European patterns, but conceals an internal evolution, mainly in the 1960s, which was in many respects a tributary of the penetration of the values, principles and norms of the ILO. Set against a strong historical background, this study cuts across legal, social and international dimensions and is intended as an interdisciplinary research space underpinned by the concepts of juridification and Welfare State. From these concepts, and based on the sociology of labour law, it is possible to interpret the interlegality played out between the international pattern made up of ILO norms and the national social and legal framework in respect of workers rights, which substantiates the evolution of Portuguese reality during the New State. This reading key can be applied to other times and other spaces, to the Portugal of today or to the historical or current reality of other countries, herein lying the theoretical contribution of this study – in addition to deepening our knowledge of Portuguese society in the New State, in its social and labour dimensions, which is its main goal. The growth of Portugal’s legal environment in the social and labour areas during the Estado Novo is slow and uneven, lagging far behind the developed countries. Although conditioned by a State founded on the idea of national autonomy and independence, albeit limited by the country’s non-democratic nature and determined by its social and economic backwardness, the legal space we talk about has evolved significantly under both the direct and indirect influence of the ILO’s normative standards, mainly during the 1960s, thus opening the way to a Welfare State.