The Role of Participatory Budgeting in Promoting Urban Development in Mozambique

Abstract

The current democratization of Mozambique has to be described and analyzed in relation to a vast array of existing mechanisms of citizen consultation and participation at local level. This has entailed electoral citizen-centric processes, negotiations, and discourses on development plans, concomitant with budget allocations devised to ensure consensual decision-making. There is strong evidence in the literature to show that participatory governance mechanisms directly contribute to deepening local democracy in cities and municipalities that have adopted it around the world. Consequently, its adoption and implementation became increasingly in many countries and is being taken to sustain administrative and political reforms throughout developing countries. However, whereas there is extensive literature on the topic of local democracy, participatory budgeting concerning the rights to municipal and urban development remains one of the most under-explored aspects of democratic decentralization (Cabannes & Delgado 2015; Chigbu et al. 2017). Yet, it is crucial that if we are to understand how decentralization contributes to the promotion of urban development, two aspects of human rights pertinent to urban development are essential, they are the right to the city and inclusionary rights to urban planning. The main purpose of this doctoral dissertation is to examine the socioeconomic and political role played by citizens and a set of local actors (civil society organizations; local consultative councils; public participation professionals; NGOs; local government; and private sector) through participatory processes that promote urban development and social well-being in Mozambique. It demonstrates how the mechanism of decentralization has contributed to enhancing the protection of right to the city and the promotion of local democracy. The dissertation questions a variety of concepts and methods, from the social and economic perspective to the political relationships among the actors involved. Furthermore, it presents how the citizens’ rights to participate in public affairs is granted and promoted through bottom-up democratic innovations, and its interactions with the top-down mechanisms. Its methodological approach is based on transnational models of citizen participation in urban affairs proposed by Sintomer et al., (2012; 2013) and Arnstein (1969)’ ladder of citizen participation, to study the degrees of citizen involvement in municipal planning and participatory budgeting. The dissertation explored two case studies: the urban planning in Maxixe in the south and, the Quelimane participatory budgeting in central Mozambique. Due to the aims of this dissertation and its adopted methodology, the practical research is based on data collection from secondary sources; and participatory action research that explored the role played by all stakeholders who operate significant social changes in both Maxixe and Quelimane. The researcher spent eight months observing local dynamics, attending public consultation meetings and addressing questions and issues relevant to the study. To analyse the complex framework of this study, the researcher applied grounded theory and document analysis because it allows departure from the case study to the conception of a theory during data analysis. Based on the analyses made, this dissertation argues that, despite the great emancipatory capacity tied to participatory budgeting process in Mozambique and the actions taken to promote citizens’ engagement in urban development, the rights to participate in the conception, management and enjoyment of the city is stratified upon territorial asymmetry and thus is not equally granted to all Mozambican citizens. Consequently, there are social resentment and a potential conflict of interests which may turn into a total distrust of the democratic institutions and its incumbents resulting from the degree of non-participation. Even though the idea of participatory budgeting in Mozambique is usually associated with a mechanism of social and economic development, in practice, the local participatory budgeting process is not necessarily linked to the promotion of urban development or to the citizens’ rights to the city. It is oriented to operate inter-institutional innovations and modernization of the public administration procedures in line with the process of decentralization, deconcentration and local power sharing. Therefore, the citizen involvement in the urban affairs is restricted to a symbolic act of consultation (direct or by representation) to legitimating the urban planning and activities. Given this situation, citizens are powerless to influence and change the decisions already taken. In fact, Mozambique is yet to promote and secure full citizenship rights to the city and urban development.

O atual processo de democratização em Moçambique deve ser visto na sua relação com os inúmeros mecanismos de consulta e participação pública nas deliberações locais, visíveis num processo eleitoral baseado no indivíduo, nas negociações e discussões dos planos de desenvolvimento e os respetivos orçamentos. Há evidências na literatura que comprovam que os mecanismos de governação participativa contribuem diretamente para o aperfeiçoamento da democracia local nas cidades e municípios que os implementam. Consequentemente, a sua adoção e implementação tem sido expressiva em vários países, particularmente naqueles em vias de desenvolvimento. Contrariamente ao que se passa com a democracia local, o orçamento participativo na sua dimensão do direito à cidade, é um aspeto ainda pouco explorado e estudado (Cabannes & Delgado 2015; Chigbu et al. 2017). O orçamento participativo é crucial para a forma como a descentralização contribui para a promoção de duas questões dos direitos humanos pertinentes nesta tese – direito à cidade e os respetivos direitos a planificação e desenvolvimento urbano. O objetivo desta tese de doutoramento é o de examinar, através dos orçamentos participativos, o papel social, económico e político dos cidadãos e dos diversos atores locais, na proteção e promoção do direito à cidade, à democracia local, ao desenvolvimento urbano e ao bem-estar social em Moçambique. As questões aqui discutidas levam-nos a questionar diversos conceitos e modelos, desde a perspetiva social e económica ao relacionamento político dos atores envolvidos. Nestes termos, pretende apurar-se de que modo o direito à participação nas questões locais é promovido e concedido a partir de inovações democráticas ascendentes (dos cidadãos em relação ao estado), e a sua interação com os mecanismos do estado (em relação aos cidadãos). Deste modo, recorre-se à uma abordagem baseada nos modelos transnacionais de participação cidadã concebido por Sintomer et al., (2012; 2013) e a escala de participação de Arnstein (1969), para descrever o grau de envolvimento dos cidadãos nos planos municipais e nos orçamentos participativos. Entretanto, foram conduzidos dois estudos de caso, a saber: a participação cidadã nos planos de desenvolvimento urbano no município da Maxixe no sul, e nos orçamentos participativos em Quelimane, no centro de Moçambique. Para os objetivos desta tese e a metodologia aqui proposta, a pesquisa consistiu em recolha de dados secundários e primários obtidos através da pesquisa-ação participativa, com o objetivo de apurar o papel dos atores locais de desenvolvimento e o grau do seu envolvimento nas questões locais em Maxixe e Quelimane. Para tal, observaram-se as dinâmicas locais através de participação em reuniões de consultas públicas. E, na sua analise, recorreu-se a teoria fundamentada nos dados do estudo de caso. Deste modo, o estudo conclui que, apesar do grande potencial emancipador dos orçamentos participativos em Moçambique e as ações objetivas de promoção do engajamento dos cidadãos no desenvolvimento urbano, o direito à participação na conceção, gestão e ‘‘usufruto’’ da vida na cidade não é universalmente garantido a todos os Moçambicanos. Isto ocorre sobretudo porque os mecanismos locais de participação tendem a ser estratificados com base em assimetrias territoriais. Desta forma, como resultado da não participação cidadã, é evidente a existência de descontentamento social e de um potencial conflito de interesses que pode resultar num total descrédito dos cidadãos em relação as instituições democráticas e aos seus incumbentes. Apesar da narrativa criada à volta do orçamento participativo em Moçambique estar ‘‘sempre’’ associada ao desenvolvimento económico, social, e político, na prática, apresenta evidências pouco significativas da sua ligação ao desenvolvimento urbano e ao direito à cidade. Por outro lado, constatam-se evidências da sua orientação para a modernização dos procedimentos internos da administração pública, aperfeiçoamento e reforço da partilha de poder pelos atores locais. Por conseguinte, o envolvimento dos cidadãos nas questões locais é restrito ao âmbito de uma consulta pública frágil, que legitima os planos e as atividades dos governos locais. Deste modo, a participação pública em Moçambique está longe de garantir plenos direitos aos cidadãos.